سرزمین ایران از گذشته‌های دور مهد تمدن بوده است. با توجه به موقعیت خاص جغرافیایی ایران که در مسیر شرق و غرب عالم و در میان تمدن‌های کهن جهان قرار گرفته، محل برخورد آراء و اندیشه عالمان و تضارب فرهنگ‌ها واقع شده در نتیجه در این سرزمین تمدنی پویا پدید آمده است.
ایران دست کم از ده هزار سال قبل محل سُکنای قبایل متمدن بوده و در دوران پیش از اسلام و به خصوص در دوره هخامنشیان بخش عمده متمدن عالم به شمار می‌رفته است. در دوره ساسانیان نیز کشور ایران از قدرت و توانایی بالایی برخوردار بود. برای اداره کشوری چنان پهناور با اقوام مختلف، تشکیلاتی بسیار منظم ضرورت داشت. تشکیلات اداری ایران آنقدر حساب شده و ارزشمند بود که پس از اسلام نه تنها در ایران پابرجا ماند، که در سراسر کشور‌های خلافت اسلامی نیز برقرار شد.
با فروپاشی حکومت مقتدر مرکزی صفوی، که تشکیلات حکومتی منظمی بود، این تشکیلات هم فرو پاشید و دیگر هرگز آن صورت اداری در دوران کوتاه افشاریه و زندیه بر قرار نشد، تا نوبت به قاجاریه رسید. در این عصر هم هر چند حکومت قجر عمری طولانی داشت، امّا این حکومت به عکس دوران صفویه، که تشکیلاتی دیوان سالارانه و تحت نظارت مرکز بود، حکومتی ایلاتی بود، که حکام در ایالات، خود از اختیاری تام برخوردار بودند. بنا براین تقسیمات اداری منظم و مدونی نه در تهران، که در هیچ یک از شهر‌های ایران اعمال نمی‌شد و رویه جاری هر از چند گاهی، دچار تغییراتی می‌گشت.
در راس حکومت تهران حاکم شهر قرار داشت، که معاون او وزیر و یا کلانتر برای هر محله رییسی تعیین می‌کرد، به نام کدخدا و او هر محله را به چند پاتوغ تقسیم می‌نمود و هر پاتوغ چندین گذر و گذر‌ها دارای کوچه‌ها و خیابان بود.
حاکم شهر - روزی که آقامحمدخان قصد تصرف تهران را کرد، این شهر هنوز در اختیار ایادی خاندان زند بود. بدان روزگار حاکم شهر را «کوتوال» می‌گفتند. کوتوال در لغت یعنی دژبان، قلعه‌بان، یا قلعه بیگی. کوتوآل زندی شهر تهران که در مقابل آقامحمدخان ایستاد و از سقوط شهر جلوگیری نمود، غفورخان بود. در دوران مقابله او با سپاه آقامحمدخان بر اثر گرسنگی متاثر از محاصره شهر بیماری وبا، در میان مردم شهر شیوع یافت. از اتفاق، غفور خان نیز از گزند این بیماری مصون نماند و بیمار شد. تا اینکه سرانجام این آفت ناخوانده او را از پای در آورد. جانشین غفور خان محمد خان بود، که بالاخره تاب هجوم پیاپی آقامحمدخان کینه‌توز و مصمم را نیاورد و با شکسته شدن نیرویش، تهران به تصرف سردار قاجاری در آمد. تهران پس از تصرف قجریان، دیری نگذشت، که بنابر تصمیم آقامحمد خان پایتخت شد.
در دوران قجر حاکم‌های تهران، اغلب از شاهزادگان انتخاب می‌شدند، اما کار اجرایی به عهده معاون حاکم بود، که «وزیر» خوانده می‌شد.
وزیر تهران - ادراه پایتخت را معاون حاکم یعنی وزیر به عهده داشت. وزیر را گاه با نام کلانتر، مترادف به کار برده‌اند. میرزا موسی وزیر، میرزا عیسی وزیر و میرزا محمود وزیر از وزرای نامدار تهران عصر قجرند.
دکتر بروگش سفیر پروس (آلمان) در تهران می‌نویسد:
«... در سال 1861 میلادی محمد‌خان که بیش از سی سال کلانتر تهران بود، به جرم بالا رفتن قیمت‌های خوراکی به دستور ناصرالدین شاه خفه شد ...» سفر نامه، ج2، ص 332
«... پسر کلانتر و کدخدایان شهر را با جمعی از خوانین در یک خانه ... احضار نمود ...» / رضاقلی میرزا، 1250 قمری.
کدخدا - کدخدا که گاهی کدخدا‌باشی نیز گفته می‌شد، در حقیقت مقام بعد از وزیر یا کلانتر بود، که ریاست محله را به عهده داشت.
در پاره‌ای از اسناد وزیر را مقام رسمی، که از دولت حقوق دریافت می‌کند، به شمار آورده و کد خدا را مقام غیر رسمی، که دارای حقوق دولتی نبوده، گفته‌اند. در دوره ناصری تهران، غیر از ارگ دارای چهار محله سنگلج، عودلاجان، بازار و چال میدان بود و هر محله کدخدایی داشت.
«... جمیع کدخدایان و پاکار‌ها رفته‌اند، در مسجد نو بست نشسته‌اند، که ما کدخدایی نمی‌کنیم ...» / وقایع اتفاقیه، 1309قمری.
داروغه - داروغه یا پاکار از مسولین امور انتظامی شهر شمرده می‌شد. داروغه بازار مهمترین نقش را به جهت حساسیت بازار در مقابل سرقت و دیگر آسیب‌های احتمالی داشت.
«... میرزا زین‌العابدین که داروغه شهر بود ...» / وقایع اتفاقیه، 1291قمری.
نایب پاتوغ - هر یک از چهار محله یاد شده که اکنون به محلات عتیق تهران می‌شناسیم، به چند پاتوغ تقسیم می‌شد، نظیر پاتوغ سرپولک یا پاتوغ درب حمام در محله چال‌میدان و ...
هر پاتوغ را به کسی که او را نایب می‌گفتند، می سپردند و او مسول اداره پاتوق خود بود. مانند نایب محمد بروجردی، نایب شعبان، سید علی اکبر نایب و ...
«... نایبان و فراشان که سر دسته محلات و نوکر ایالت و نایب‌الحکومه‌اند ... 20 نفر اطفال با عَلم و طبل توی بازار انداخته ...» / صور اسرافیل، 1325قمری.
پلیس گذر - هر پاتوغ در تقسیمات شهری تهران به چند گذر تقسیم می‌شد و هر نایب پاتوغ اداره هر گذر را به یک نفر می‌سپرد و آن گذر را با نام او می‌خواندند. مانند گذر حاجی رضای پلیس، گذر حسین پلیس کاشانی در محله بازار و ...
البته گذر‌ها خود گاهی دارای چند کوچه و خیابان بود، که اداره آنها نیز به عهده همان پلیس گذر بود.
از شرحی که گذشت ترتیب این مقامات را چنین می‌توان بیان داشت:
حاکم، وزیر (کلانتر)، کدخدا (رییس محله)، داروغه (پاکار)، نایب پاتوغ، پلیس گذر.
به عنوان مثال؛ در دوره مظفری در تهران کدخدای محله سنگلج امیرالامراء آقا میرزا هاشم خان هژبر‌السلطان بود. این محله نه پاتوغ داشت. پاتوغ نایب رمضان آن دارای سه گذر بود. گذر دهباشی اصغر آن سه کوچه با نام‌های میدان، سید صادق ورشتی بود و غیره.
